Ik verwonder me steeds vaker over de overheid die zich ten aanzien van het inzetten van een circulaire economie ambitieus opstelt, maar vervolgens niet doorpakt. Niet zozeer omdat gemeenten niet willen, maar eenvoudigweg omdat ze niet weten hoe. Ik kan me dan ook niet anders dan aansluiten bij het artikel van Emiel de Bruijne, adviseur milieurecht en circulaire economie van Bureau De Helling.
Hij stelt dat gemeenten het hergebruik van circulaire materialen administratief en commercieel aantrekkelijker kunnen maken, omdat ze daarop wel zeker van invloed kunnen zijn. Mijns inziens missen veel gemeenten de circulaire boot, omdat ze hun kansen niet benutten. Gemeenten zijn op basis van het bouwbesluit 2012 (Bb) immers bevoegd gezag met betrekking tot de verplichte meldingen voor sloopwerkzaamheden. Bovendien zijn zij dat ook voor sommige onderdelen van het bouw- en sloopafvalbeheer. Hiermee beschikken ze over een aantal juridische instrumenten om ‘circulair slopen’ te stimuleren en te bevorderen. Over welke instrumenten hebben we het dan? Samengevat komt het volgens De Bruijne op het volgende neer:
A. Gemeenten kunnen juridische instrumenten inzetten om nadere voorwaarden op te leggen over het scheiden van afvalstoffen.
- In het kader van sloopmeldingen waarbij asbest wordt verwijderd of de hoeveelheid sloopafval naar redelijke inschatting meer dan 10 m3 zal bedragen, hebben gemeenten de mogelijkheid om te toetsen of de werkzaamheden voldoen aan vaste wettelijke vereisten. In dit kader bevat het Bouwbesluit 2012 (Bb) al een aantal bepalingen die gericht zijn op het beheer van Bouw- en Sloop Afval (BSA). Zo moeten sloopwerkzaamheden zodanig worden uitgevoerd dat vrijkomend bouw- en sloopafval deugdelijk wordt gescheiden. De Regeling Bouwbesluit 2012 stelt bovendien een selectie vast van stoffen uit vrijkomend BSA, die ten minste gescheiden moeten worden. Gemeenten kunnen op deze manier een grotere stroom aan stoffen creëren die kunnen worden ingezet in hergebruik- of recyclingprocessen.
- Een nog verdergaande maatregel zou kunnen zijn dat gemeenten eisen stellen aan de vorm en conditie van bepaalde stromen die uit sloopwerkzaamheden voortkomen. Zo zou kunnen worden bepaald dat houten balken of ramen en kozijnen in hun geheel uit een te ontmantelen gebouw gehaald moeten worden met het oog op hergebruik of voorbereiding voor hergebruik.
- In het besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) dat het Bb zal vervangen na in werking treden van de Omgevingswet zal de kern van het geldende systeem betreffende bouw- en sloopmeldingen in stand worden gehouden. Hiermee krijgen gemeenten opnieuw de mogelijkheid om met maatwerkvoorschriften extra eisen te stellen aan het te scheiden BSA tijdens ontmanteling.
Een doordacht plan helpt
Het inzetten van de gemeentelijke bevoegdheid om nadere voorwaarden op te leggen, moet ingezet worden in combinatie met een doordacht plan. Eisen stellen omtrent het soort en de vorm van vrijkomende bouwstoffen en BSA is namelijk alleen effectief als het past binnen de bestaande marktstructuren en hergebruik- en recyclingprocessen. Het antwoord op deze vragen is afhankelijk van verschillende factoren die weer kunnen verschillen per gemeente en tijdstip. Gemeenten kunnen samen of afzonderlijk op zoek naar veelbelovende initiatieven voor recycling en (voorbereiding voor) hergebruik die door middel van bovenstaande bevoegdheden ondersteund kunnen worden. Zo besloot de gemeenteraad van Amsterdam in 2016 al om in reactie op een motie van GroenLinks in te zetten op circulair slopen. In het ‘Sloopkader’ van de gemeente en de bijbehorende werkinstructies voor ambtenaren zou worden opgenomen dat er voortaan altijd gestreefd moet worden naar circulair slopen.
B. De afvaldefinitie circulair toepassen
- Een tweede manier waarop gemeenten in het kader van hun toezichtstaak ruimte kunnen bieden aan efficiënt gebruik van grondstoffen is het circulair toepassen van de juridische definitie van ’afvalstof’. Dit kader stelt in de regel strenge eisen aan het inzamelen, vervoeren, opslaan en verwerken van dergelijke stoffen en voorwerpen.
De brede afvalstoffendefinitie leidt regelmatig tot discussie. Bevoegd gezag (bijvoorbeeld gemeenten en hun omgevingsdiensten) en het Openbaar Ministerie zijn in de regel geneigd om veel voorwerpen of stoffen tot een afvalstof te bestempelen op basis van een traditioneel-lineaire en veelal gevoelsmatige notie van ‘zich ontdoen’.
De gemeente kan middels haar toepassing van de afvaldefinitie invloed uitoefenen op de praktische en administratieve verplichtingen. Hiermee kunnen gemeenten het hergebruik van deze stoffen administratief en commercieel aantrekkelijker maken.
Concreet zal de gemeente haar omgevingsdienst duidelijke instructies moeten geven over het circulair toepassen van de afvaldefinitie. De onlangs verschenen Leidraad afvalstof of product van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat kan hierbij dienen als een handig referentiekader voor de omgevingsdiensten. Kern van deze leidraad is dat geen sprake is van ‘zich ontdoen’ en dus van een afvalstof, indien gebruik van het voorwerp of de stof zeker, rechtmatig en voldoende hoogwaardig is.
Het bovenstaande betekent overigens niet dat het circulair toepassen van de afvaldefinitie geen grenzen kent. Niet alles wat gerecycled wordt, is circulair. De afvalstoffendefinitie is niet voor niks breed geformuleerd. Door de jaren heen is immers gebleken dat ter bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid het erg belangrijk is om stoffen en voorwerpen met een afval-gerelateerd risico onder het relatief strenge juridische regime voor afvalstoffen te brengen.
C. Het garanderen van veiligheid en kwaliteit van oogstmateriaal
- Toezicht op recycling en toepassing van veilige en deugdelijke secundaire bouwstoffen.
Circulaire economie veronderstelt dat secundaire grondstoffen en producten geen risico’s opleveren voor mens en milieu. Dat niet elke afvalstof gerecycled kan worden en niet elk voorwerp opnieuw gebruikt kan worden, laat zien dat de circulaire economie ook grenzen kent. De gemeente heeft de taak om deze grenzen te bewaken. Door het bewaken van deze grenzen wordt de geloofwaardigheid van de circulaire economie behouden.
Als bevoegd gezag voor bepaalde recyclingprocessen kan het zijn dat de gemeente moet oordelen over de vraag of een afvalstof die recycling heeft ondergaan de einde-afvalstatus kan krijgen en hierdoor geen afvalstof meer is maar een (bouw)product. Voor recyclingbedrijven kan de einde-afvalstatus belangrijk zijn omdat hun product dan op de markt gebracht kan worden volgens de geldende productwetgeving. Dit kan betekenen dat een lichter regime van toepassing zal zijn op dergelijke producten dan het strenge afvalregime.
De einde-afvalstatus kan aan een gerecyclede stof of voorwerp toegekend worden indien voldaan is aan een aantal criteria die zijn vastgelegd in de KRA. Belangrijk in dit kader zijn met name twee criteria:
- de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen;
- het gebruik van de stof of het voorwerp heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.
D. Aandacht voor ontwikkelende juridische kaders
- De KRA bevat nu bepalingen die betrekking hebben op de voorbereiding voor hergebruik en recycling van BSA. EU-lidstaten moeten maatregelen nemen ter bevordering van selectieve sloop om de verwijdering en veilige verwerking van gevaarlijke stoffen mogelijk te maken en hergebruik en recycling van hoge kwaliteit door middel van selectieve verwijdering van materialen te faciliteren. Dit ook ter bevordering van het initiëren van sorteersystemen voor bouw- en sloopafval voor een minimum aan bepaalde stromen.
- De KRA bevat specifieke bepalingen betreffende preventie van BSA. De EU-lidstaten dienen het hergebruik van producten aan te moedigen, en de invoering van systemen die reparatie- en hergebruikactiviteiten te stimuleren. Bovendien moeten de EU-lidstaten de afvalproductie bij bouw- en sloopwerkzaamheden verminderen, rekening houdend met de beste beschikbare technieken.
Nederland is nu echter, als gevolg van de wijzigingen van de KRA, ook verplicht om juridische en beleidsmatige acties te ondernemen met betrekking tot BSA. Dit biedt kansen voor gemeenten. Gezien de recente wijzigingen is de kans groot dat de wetgever binnenkort meer aandacht zal moeten besteden aan het beheer van BSA. Lidstaten hebben volgens de geamendeerde KRA tot 5 juli 2020 om de nieuwe of gewijzigde bepalingen te implementeren in de nationale wetgeving. Dit betekent dat de specifieke bepalingen omtrent BSA voor deze datum een plek moeten krijgen in de Wm en het Bb. Daarbij moet vermeld worden dat de gewijzigde bepalingen van de KRA waarschijnlijk ook hun weerslag moeten krijgen in het Landelijk Afvalbeheerplan (hierna: LAP). Het LAP is een beleidsdocument waarin de Rijksoverheid verdere en specifiekere invulling geeft aan de bepalingen van de Wm. Deze specifiekere invulling kan betrekking hebben op beleidskeuzes betreffende afvalstromen, zoals gemengd BSA of gescheiden stromen die daaruit voortkomen.
Gezien de huidige competentieverdeling, waarbij gemeenten toezien op bouw- en sloopwerkzaamheden, als ook bepaalde fases van de keten van afvalstoffenbeheer, is de kans groot dat gemeenten belangrijke adressanten worden van deze bepalingen en daarop gebaseerde lagere wetgeving. Vooral de nieuwe bepalingen met betrekking tot afvalpreventie en het stimuleren van selectieve sloop en sorteersystemen voor specifieke stromen, kunnen mogelijkheden bieden. Gezien de mogelijkheden die nieuwe bepalingen kunnen geven voor het bevorderen van circulaire bouw- en sloopwerkzaamheden, is het gemeenten en de Tweede Kamerfractie aan te raden om concrete en gecoördineerde inbreng te leveren betreffende de precieze inhoud van bepalingen omtrent BSA.
Kort en goed laat het onderzoek van Emiel de Bruijne van Bureau De Helling een breed scala aan mogelijkheden zien waarmee gemeenten de circulaire economie kunnen stimuleren. Daarvoor hoeft er geen wetgeving te worden veranderd. Dat kan allemaal gewoon worden ingezet binnen de huidige wettelijke kaders. Natuurlijk is er wel beleid op lokaal niveau voor nodig, maar dat lijkt me geen probleem als ik de gemiddelde ambitie van een Nederlandse gemeente op het gebied van de circulaire economie lees.
Hopelijk helpt deze notitie bekendheid te geven aan de mogelijkheden!
Michel Baars
New Horizon Urban Mining B.V.
